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特刊
2022-04-15 04:39:00
日報

安全治理是香港善治的要務

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國家安全教育日

維護香港繁榮穩定是「一國兩制」的核心目標,但「繁榮」與「穩定」本身卻各有內涵和要旨。「繁榮」者,百業興旺,人民得利,社會發展,是經濟社會層面的欣欣向榮。香港作為國際化大都市,其「繁榮」的指標位居世界前列,「繁榮」之產業和生活水準自然易於理解。但「繁榮」卻不是孤立取得,而是一整套制度保障的結果,必須是制度完備與人民勤勞相結合的產物。「穩定」者,國安、港安、人民與社會皆得安全。從通常邏輯而言,「穩定」是「繁榮」的前提和基礎,而「繁榮」是「穩定」的發展和結果。香港近些年的焦點和困境不是「繁榮」,而是「穩定」,是安全治理的制度性缺陷和社會共識流失。

每年的4月15日是全國國家安全教育日。2021年是香港國安法實施以來第一次在香港舉行「全民國家安全教育日」活動。從法律體系而言,香港國安法既屬於列入基本法附件三的全國性法律之一種,也屬於國家安全法律體系的重要一環。在香港開展與國家安全法治教育相一致的「全民國家安全教育」,是實施香港國安法及塑造香港居民國家認同的重要一環。在歷經修例風波和香港國安法、新選舉法制度重構之後,「愛國者治港」成為香港由亂返治、由治及興的關鍵抓手,而國家安全法治教育則是其基礎和保障。

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國安立法是法治標準配置

國家安全法是各國法律體系的標準配置。「一國兩制」憲制秩序內的國家安全法本由香港基本法第23條授權本地立法完成,但香港本地自2003年23條立法闖關失敗後即長期擱置了此項立法,導致香港維護國家安全的法律處於空白狀態。在無法可依的條件下,香港執法機關難以有效識別和懲治香港平台上危害國家安全的種種行為,而香港的各級學校與社會文化空間也難以進行系統完整的國家安全法治教育。國安立法的體系性欠缺,造成香港社會運動民粹化、激進化發展以及「違法達義」的錯誤法治觀的流行,最終危及「一國兩制」制度安全,並在2019年修例風波中到達巔峰和極限。

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2020年中央引入香港國安法,既是對香港法律體系中國家安全法律漏洞的有效填補,也是對23條本地立法的制度示範,更是對全面管治權的典型制度化。香港國安法作為香港基本法的附件附屬法和國家安全法的特別法,所採用的國家安全概念不再是傳統安全,而是總體安全。

「總體國家安全觀」來自2015年新版國家安全法。根據《國家安全法》第2條之定義,國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態,以及保障持續安全狀態的能力。由此可見,國家安全包括了傳統安全和非傳統安全,其法理內涵指向了一種綜合、總體和可持續的更高規範狀態。《國家安全法》第3條對「總體國家安全」的具體類別和層次進行了規定:以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,以經濟安全為基礎,以軍事、文化、社會安全為保障,以促進國際安全為依託,維護各領域國家安全。可見,總體國家安全涵蓋了人民安全、政治安全、經濟安全、軍事安全、文化安全、社會安全和國際安全,是各領域國家安全的有機統一整體。

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香港國安法回應和轉化了上述總體國家安全觀,並結合「一國兩制」與香港基本法的有關規定,具體設計了包括四類危害國家安全犯罪在內的、適合於香港現階段維護國家安全需要的國家安全法律體系。香港國安法建立了駐港國安公署和香港本地國家安全執法機構的「雙重管轄」制度,以香港本地一般管轄為主,以駐港國安公署特殊管轄為輔,以制度的威懾性與可行性相結合的方式,建立香港的國家安全法治網絡。香港國安法規定的四類犯罪,即分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪,以及相應的執法機制,為香港平台彌補國家安全法律漏洞提供了積極的制度解決方案。

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田飛龍

田飛龍 (北京航空航太大學法學院副教授,全國港澳研究會理事)

法治權威性與安全性有效提升

香港國安法是重構「一國兩制」制度體系的基礎性與示範性立法。催生香港國安法的直接誘因是2019年修例風波,而延續香港國安法管治精神的又一重大制度措施是2021年的新選舉法以及「愛國者治港」的治理秩序展開。

香港國安法實施近兩年來,香港國家安全的總體法治水平和市民社會安全感得到普遍提升,具體而言表現在如下方面:

其一,本土極端勢力及其危害性得到有效遏制,「違法達義」的錯誤法治觀得到有力糾正,香港法治體系更為健全和權威;

其二,外部干預勢力對香港的滲透與危害得到有效遏制,香港不再是「不設防的城市」,而是香港國安法嚴密守護下的安全有序的城市,國家的主權、安全與發展利益得到有效的保障和增進;

其三,香港居民的自由和安全得到更有力的法治保障,本土恐怖主義及對不同意見人士的政治攻擊、社會歧視與人身危害行為得到有力遏制和懲治,香港重回安全而包容的社會氛圍與秩序;

其四,青少年法治價值觀和法治教育體系得以澄清和矯正,香港的家庭和市民獲得國安法的有力法律武器,與危害和誤導青少年的錯誤法治觀及激進政治思潮作鬥爭,社會風氣與社會價值觀得到結構性修復;

其五,國安司法機制運行良好,香港國安法與香港普通法開始出現有機互動與理性結合,國安判例法逐步成形,「一國兩制」制度體系的內在邏輯一致性和權威性得到系統增強;

其六,香港國安法以其規範實施和高標準的法治實現,在香港社會與國際社會逐步得到理解和認可,污名化香港國安法的有關錯謬言論和無端批判得到有力的證偽和清理。

安全治理體系仍有待深化

香港國安法扭轉香港管治頹勢,糾正不利社會風氣,打擊本土極端勢力和外部干預勢力,是一部值得肯定的良法。但徒法不足以自行,香港國安法的法治教育和社會認同仍有相當多的課題需要研究和解決,而香港安全治理體系也還需要進一步制度化建構和鞏固。

2022年是香港回歸25周年,是「一國兩制」制度實驗的下半場開幕時刻,安全治理與創新發展是兩大主題。安全治理體系之建構尚有若干課題需要完成:

其一,延宕已久的本地23條立法必須盡快完成,以進一步細緻精準彌補香港本地國家安全法律漏洞,並與香港國安法形成嚴密互動的整體制度法網;

其二,國安法治教育需要進校園,落社區,轉化為系統性、自覺性的社會法治共識,並有效動員社會各階層遵守國安法,維護國安法,敢於和危害國家安全的一切勢力及行為作堅決的鬥爭;

其三,「一國兩制」範疇的國家安全聯合治理行動需要凸顯,這方面不僅要用好香港國安法的既有雙重管轄制度,還要發揮好國家安全顧問制度,更要發揮好駐港國安公署對香港本地國安執法機構的監督指導作用,以形成強大和體系化的國安執法網路,威懾一切敢於危害國家安全的勢力和行為,為香港提供高質量和可持續的國家安全法治環境;

其四,通過國安判例法的有序積累及普通法轉化,呈現香港國安法的法治標準和人權保護標準,進一步在香港社會和國際社會釋疑解惑,為香港國安法和香港法治贏得國際聲譽和認可度。

根據香港國安法之規定,特首兼任香港特區國安委主席,在維護國家安全方面承擔重要的憲制責任。新選制下的特首選舉定於2022年5月8日舉行,出身紀律部隊的李家超先生辭職參選並大概率當選,將成為香港回歸以來首位來自紀律部隊系統的特首。這顯示出中央對香港安全治理體系深化的判斷和凸顯,也顯示出香港法治鞏固與國家安全執法機制深化的未來圖景。「一國兩制」確保香港繁榮穩定,安全治理是穩定之錨,而創新發展是繁榮之根,我們確信「一國兩制」下半場的香港將會實現安全治理與創新發展的更好結合,譜寫「新獅子山精神」與民族復興的和諧樂章。

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