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國安法一周年的回顧與反思
2021-06-15
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國安公署揭幕,標誌港區國安法實施。(資料圖片)

在「一國兩制」立法史上,香港國安法是石破天驚的,對重塑「一國兩制」制度體系及改良香港管治秩序意義重大。國安法實施一年來,香港社會「止暴制亂」快速收效,法治權威重新樹立,香港市民與全球資本對香港的信心指數持續回升,香港重回繁榮穩定。國安法成為「一國兩制」範疇最具保護性的法律,正日益深入香港社會細節與人心底層。

國安法實現了若干關鍵性的觀念與制度突破:

其一,以垂直立法形式實現了香港日常治理中的國家權力「進場」和「在場」,彌補了基本法秩序原來局限於國家間接治理和緊急狀態治理的憲制漏洞,建構了有機統一的「一國兩制」制度體系;

其二,將2014年白皮書之「全面管治權」法理以及中央管治權與高度自治權有機結合的「兩權結合」原則落到實處,基本扭轉了香港本地法理學的「完全自治」預設及其誤導性影響;

其三,探索成熟了中央垂直立法的制度模式,即「人大決定+立法(修法)」模式,既提供最高憲制依據,亦表現國家涉港立法的審慎性,可為後續行為遵從,比如2021年的完善選舉制度改革;

其四,以「國家安全」為關鍵抓手,建立了駐港國安公署和本地國安機構的執法雙軌制,確立了前者對後者的監督指導責任;          

其五,指定國安法官制度及「一年期」滾動指定與司法鍛煉機制,有助於從國安司法領域培養忠誠於國家憲法、基本法與國安法的新式法官,引導香港司法體系對國家憲制的調適和遵從。

從國安法的具體實施來看,這一年也是可圈可點的:

首先,國安法的法治宣傳及其制度威懾性在香港社會逐步浮現,反對派試圖營造的「洪水猛獸」形象不攻自破,香港市民與外國定居者日益感受到該法的保護性及其實施過程的嚴格法治標準;

其次,本地管轄優先的制度智慧與權力節制性,從立法到具體執法都有顯著體現,至今為止並未出現駐港國安公署直接管轄的案件,這體現了國家對香港本地司法的信任和尊重,以及國家權力自我節制的內在美德,折射出國家立足於宏觀制度供給、國家派駐機構的強大威懾性與監督性以及對香港本地的多方面技術支持的分寸感;

再次,重點案件審慎推進,通過司法過程傳遞法治信心,即國安法實施以來總體的案件數不多,但具有典型性,比如黎智英案代表了國安法對「港獨代理人」的嚴正法律立場,「非法初選47人案」代表了國安法對「顛覆性選舉」行為的法律判斷和規制,其他相關案件則屬於國安法對一般性抗爭活動中涉嫌國安違法行為的精准規制;

最後,香港國安法與香港普通法之間的細節磨合與體系互動呈現日益良性的態勢,包括在保釋規則、證據規則、立案標準、法律解釋、裁判基準等方面均有積極進展,最典型如黎智英保釋案,歷經香港高院原訟庭、上訴庭及終審法院的三次審理,最終確認了國安法規定之「審慎保釋」制度的立法原意和規範效力。 

國安法除了宏觀制度填充及規範司法展開之外,在香港社會還具有「移風易俗」的法治啟蒙和文化教育功能。由於香港既往的制度體系和教育範疇缺乏國家安全相關內容,國民教育缺乏有效支撐點,國安法此次提供了這一關鍵支撐點。國安法在功能上相當於是「國民教育法律手冊」,這不僅是因為國安法本身規定了特區政府的多層次國安法治教育責任,更是因為國安法諸多條文承載著國家制度與國家安全的基本資訊及其規範架構,可以非常直觀且有力地穿透香港社會既有的不同功能系統,引導這些系統按照國安法邏輯進行內在法治檢討和調適。實施一年來,國安法日益成為特區政府和香港市民與本土極端勢力及外部干預勢力進行鬥爭的有力法律武器,也成為每一個被「修例風波」誤導和扭曲的家庭關係修復重建的重要依據,是香港社會由亂返治、和解團結並凝聚發展共識的強大基礎。在國安法規制下,帶來香港社會混亂和撕裂的一系列關鍵性領域正在展開積極的矯正式治理,顯著的包括:其一,國安法進校園,逐步改良香港校園民主環境,並提升校園國民教育的基礎和層次;其二,國安法用於治理街頭民主亂象,對包括支聯會、民陣等在內的涉嫌顛覆性活動的組織產生強大的制度威懾力,支持警方嚴正執法,維護法治底線,推動香港民主習慣的法治調適;其三,對教育、媒體甚至法律界有關行業協會和組織的依法整治,推動「愛國者治港」社會政治基礎的形成與鞏固;其四,對外部勢力干預香港及危害國家安全保持法律上的高壓態勢,並保留駐港國安公署直接管轄的餘地,最大限度清理外部勢力在港組織網路及其與本地勢力的勾結活動能力。

總之,國安法實施已有一年,其立法意圖、制度正當性、機構配置與執法能力以及在規範上與香港普通法及司法機制的整合,正在有序且有效地展開。這是一部具有顯著保護性的法律,其保護功能首先指向國家安全,其次指向香港公共安全與市民自由。「黑暴之亂」充分暴露香港自治權局限性、國家安全法律漏洞嚴重性以及外部干預勢力煽動「港版顏色革命」的極端危害性。國安法對症下藥,精準打擊反中亂港勢力,推動香港法治與市民社會秩序的內在檢討和調適,為香港融入國家發展大局提供最基本的秩序條件和人心認同。有了國安法,香港回歸後在立法與治理上的長期「赤字」就可以有條不紊地加以彌補甚至出現制度創新因素。與國安法同行,就是對「一國兩制」最好的理解與愛護。

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