銀債屬政府向長者集資填基建開支違財政紀律

政府銀色債券保證息率遠高於銀行定期存款，長者認購反應熱烈是可以預期的。但銀債受歡迎的背後，其政策定位自2024年起已經出現根本改變。銀債由當初激活債券市場和為長者提供穩定回報的工具，變成了政府填補基建開支的融資渠道。這不單偏離了政策原意，更對量入為出的財政紀律構成挑戰，值得社會正視。

從合資格長者的角度看，認購銀債完全是理性選擇。保證息率4.25厘，鎖定3年，每半年派息，本金由政府擔保，違約風險極低。以現時銀行1年期定存普遍只有2.5厘至3厘的水平比較，銀債的回報明顯吸引。認購20手至30手，每年可收取數千元利息，對退休人士來說是穩陣的現金流來源。加上銀債可以隨時按面值提早贖回，流動性比想像中好，相信今次認購數字不會差。

不過，銀債受歡迎，從公共財政角度看未必是理想發展。回顧2016年政府推出銀色債券試驗計劃，當時財政司長在預算案明言，目的是回應長者對穩定回報投資產品的需求，並帶動業界開發銀髮市場，以及進一步提高投資大眾對債券的興趣，鞏固零售債券市場發展。當年銀債集資所得會撥入債券基金，交由金管局投資。事實上，債券基金的回報率足以支付銀債利息之餘，還有額外收入歸庫房。換句話說，銀債早年並非淨支出，而是政府、長者、債券市場三贏的政策。但推出至今超過10年，當局對激活債券市場的成效從未作出公開檢討，反而在2024年作出了根本性的改變。

2024年政府成立基礎建設債券計劃，銀債正式納入其中，集資所得不再交由金管局投資，而是直接撥入基本工程儲備基金，用於基建項目。這個改變看似技術性，實際上扭轉了銀債的財政邏輯。過去銀債利息由債券基金投資收益支付，毋須動用公帑；今日銀債利息變成政府一般開支，每年涉及數以十億元計。銀債的底層邏輯，由向長者集資後共同投資分享成果，變成向長者集資填補當年基建開支，並將借款當作政府收入入帳，變相掩飾了財政赤字的嚴重程度。

當然，有人會說政府向機構發債同樣是為基建融資，銀債只是讓長者多一個投資選擇，兼有普惠金融的社會功能。但銀債息率差價是由公帑補貼，將有限公帑用於補貼財務較寬裕的長者，而非投放於最有需要的基層長者身上，資源配置的優先次序值得商榷。而機構債券存在政府主動提早贖回整批的風險，發行量受市場息口影響較大；銀債則由持有人個別決定是否提早贖回，實際大規模贖回較少，需求穩定，幾乎每年都超額認購。從2025至26年度的3年期債發行可見，銀債在基建債計劃中的比例高於機構債券，反映政府更依賴銀債這條相對容易的融資渠道。融資愈容易，政府控制開支的壓力就愈小，財政紀律自然受到侵蝕。

《基本法》第107條規定，香港特區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字。這條條文的精神，應該體現在各項公共財政政策之中。如將銀債長期化、制度化地用作基建融資工具，借長者的錢填補結構性財赤，等於把財政紀律放在次要位置。政府必須盡快檢討銀債的政策定位，不能讓一項原本政府和長者都雙贏的措施，變成掩蓋公共財政問題的方便之門。